Зонинг 2.0. Бессмысленный и беспощадный

Автор:Юрий Никитин

Зонинг 2.0. Бессмысленный и беспощадный

Просмотрев трансляцию с депутатской комиссии, на которой обсуждали корректировку Зонинга, и беседуя с ее участниками, я почувствовал некоторую их растерянность. Как реагировать? Оно и понятно, сегодня, в отличие от 2016 года, все могли оценить влияние этого документа на свою жизнь. Не прогнозы, которым можно верить или нет, не аргументы, с которыми можно соглашаться или оспаривать, а реальные результаты. Ведь с момента принятия Зонинга 2016, подавляющее большинство плохих для жителей Одессы решений принималось именно на его основании. Так что, можно сказать, что мои самые плохие прогнозы 2016 года, которые можно вспомнить по ссылкам тут, тут и тут, оправдались с лихвой. Именно на основании Зонинга застраивались зеленые зоны и побережье. Благодаря ему пытались изуродовать Горсад и Дерибасовскую, «влепив» вместо Летнего театра ТРЦ. Ясное дело, многие не хотят ассоциировать свое имя с очевидными неприятностями, которые он принес и продолжает приносить. Но не всем ясно, улучшат ли его корректировки, предложенные Департаментом архитектуры и градостроительства (т.е. теми же людьми, что «впарили» нам действующий), или сделают зонинг еще невыносимей.

Отсюда размытость оценок и спектр мнений. От сдержанного оптимизма и слов «это надо, но …» до отрицания своевременности и разумности как самих правок, так и затрат на них. Судя по тому, как обсуждение стихло, мало кто свое мнение сформировал, а сессия не за горами. Давайте разбираться.

Что это за птица?

К большому сожалению, практически все обыватели и даже многие профессионалы до сих пор не понимают сути этого документа, для чего и для кого он нужен. Но меньше всего понимают те народные депутаты, которые проголосовали в 2010 г. за ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» и реальные авторы его положений. Иначе в статье 18 этого закона никогда не появилась бы следующая формулировка: «План зонування території встановлює функціональне призначення …».

Рис. 1. Фрагмент ст. 18 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности»
Рис. 1. Фрагмент ст. 18 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности»

По этому поводу хочется высказаться отдельно. Есть у нашего народа «комплекс второсортности», который заключается в том, чтоб прокладывать свой путь чужими тропами. Тропами тех, у кого, по нашему мнению, получилось. «А как там у них в Балтиморе?» — любил говаривать один бывший мэр. «А в Дубае же небоскребы стоят, почему не на одесских склонах?» — из беседы с «перспективным» архитектором. Мысль о том, что копирование формы не создает содержания и функционала, к сожалению, приходит не сразу и не всем. Цельнолитая, с завода «Центролит», болванка, по форме напоминающая Falcon, на Марс не слетает. Надо бы разобраться, как это устроено. Тем более, что когда зонинг появился (а кое-где и исчез) «там», здесь у нас еще микрорайоны строили, что продолжают делать и сейчас.

Кроме вышеназванного комплекса, видимо, свою роль сыграл опыт «хозяйственников», которые просто не могли себе представить неиерархическую взаимосвязь градостроительных документов. Наверное все слышали, а многие журналисты даже писали, что зонинг «уточняет Генплан». Но справедливо это только применительно к украинскому зонингу. У нас всегда так: не должен уточнять, но уточняет. Я далек от мысли, что формулировку «устанавливает функциональное назначение…» «хозяйственники» пролоббировали умышленно. Однако то, что в конечном итоге чиновники от архитектуры мертвой хваткой вцепились в План зонирования, многое проясняет – он на законодательном уровне позволяет нарушать Генеральный план и манипулировать функциями земель!

Дело в том, что функции земель полностью определяет генеральный план и на нем построено все землеустройство городов. Для уточнения его в большем масштабе существует детальный план территорий (ДПТ), решающий те же задачи. Зачем дублировать то же самое и в Зонинге? Спросите законодателя. Как по мне, так незачем. У Зонинга должно быть другое назначение. Какое? Для того, чтоб выписать градостроительные условия и ограничения, он не нужен, невзирая на то, что на этом настаивает Наставление, которое само по себе изобилует неустранимыми противоречиями. Для этого достаточно Генерального плана. Кроме функционального назначения земли, он содержит также историко-архитектурный опорный план, схему существующих ограничений, схему планировочных ограничений. В комплексе с государственными строительными нормами (ДБН) и законами это позволяет полностью определить регламент использования любого пространства в городе. Что и происходило всегда, до 2016 года. Напомню, действующий Зонинг – это первый Зонинг, утвержденный в Одессе за всю историю.

Если появление его в градостроительном законодательстве объясняется желанием «перенять положительный опыт», не особо вникая, то его появление в Одессе следует, кроме перечисленного, объяснять тем, что чиновники и депутаты, допущенные к торговле землей для градостроительных нужд, увидели в нем возможность закрыть раз и навсегда обязательные для утверждения ДПТ общественные слушания. Учитывая, что принимаемые последнее время решения по застройке, как правило, не соответствуют интересам горожан, слушания по каждому ДПТ превращались в большие скандалы, иногда даже с титушками и мордобоями. Законодательство позволяет применить План зонирования, в отличие от ДПТ, сразу на всю территорию района и даже города. А это всего одни общественные слушания. Дальше делай что хочешь. Повторю, это потому, что «уточняет Генплан» и потому, что «определяет функциональное назначение». Осталось дописать «вместо ДПТ», что и было сделано в статье 24 Закона.

Рис. 2. Фрагмент ст. 24 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности»
Рис. 2. Фрагмент ст. 24 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности»

А для чего же он тогда нужен там, где все хорошо? На мой взгляд, этот документ, там, где он еще сохранился, несет исключительно сервисную функцию и не предназначен для специалистов, реализующих градостроительную политику. Он предназначен для тех, кто имеет или хочет получить права на землю и намерен на ней строить. Для того, чтоб он мог самостоятельно получить сведения об ограничениях, присущих данной земле, о допустимых способах ее использования, не обладая при этом специальными градостроительными знаниями и навыками. Это мнение, но ему есть подтверждение: многие страны, пользовавшиеся Зонингом, от него отказались.

В 2018 году организаторы визита в Одессу бывшего мэра немецкого города Трир направили свои вопросы о немецком градостроительном законодательстве экспертам Дитеру Шиманке и Яношу Бреннеру. Был вопрос и о системе градостроительной документации. Их ответ звучал так: «В Германии для планирования используются два документа: Пространственный план (аналог генплана) и Детальный план строительства (аналог ДПТ), разработанный на основе генплана. Планом зонирования территории пользовались в прошлом, но этот инструмент был отменен в 1962 г. Потому, что он не нужен для планирования». Вот так, не захотели рачительные немцы тратиться на излишние сервисные инструменты, профессионалам и без него все ясно, а потребителю объяснят, при необходимости.

Будь моя воля, я бы на законодательном уровне уже запретил чиновникам пользоваться Зонингом и ссылаться на него, еще до того, как он будет ликвидирован как категория. Единственное, чем можно оправдать существование зонинга, – это если он ужесточает требования ДБН. Например, нормы позволяют строить до 10 этажей, а мы в зонинге говорим, что в Одессе только до 8. Это допустимо, т.к. ДБН указывает лишь максимально допустимое значение.

Особенности одесского Зонинга

Вернемся к нашим б… берегам. Точно так же, как в 2015 году при утверждении Генплана, в 2016 одесские депутаты явили не безответственность по отношению к городу, а нечто иное. Документ, который они утвердили «через колено», проигнорировав массовые протесты и критические выступления, иначе как злонамеренным не назовешь.

Хода против преступного зонинга 18.09.2016. Оперный Одесса
Хода против преступного зонинга 18.09.2016. Оперный, Одесса
Хода против преступного зонинга 18.09.2016. Дерибасовская Одесса
Хода против преступного зонинга 18.09.2016. Дерибасовская, Одесса

Он остался таковым и после правок, внесенных Консультационным советом. Он остался бы таким и если бы внесли отклоненные советом правки. И дело тут не только в несовершенстве законодательства и бестолковости Наставления. Дело в том, что невооруженным глазом виден «заказ» — наложить как можно меньше ограничений на любую застройку. Судите сами, в Одесском зонинге бросаются в глаза следующие противоречия законам:

  • Грубо нарушено требование ст.18 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности и ст. ст. 88, 90 Водного кодекса – не установлены законные границы прибрежных защитных полос и пляжных зон;
  • В историческом городе совершенно отсутствуют земли историко-культурного назначения;
  • Принято недопустимо малое количество видов функциональных зон и подзон. В результате, например, парк в прибрежной защитной полосе и парк в жилом микрорайоне, почти в степи, можно использовать совершенно одинаково, а параметры новостроев в большей части центрального исторического ареала могут не отличаться от допустимых на поселке Котовского;
  • В перечни допустимых и сопутствующих видов застройки функциональных зон допущены не соответствующие зонам объекты, вроде автозаправок в школах и гостиниц в парках, или применены размытые формулировки. Благодаря этому становится возможным разместить в Горсаду «Административный центр, с надстроенными апартаментами и мыловаренным заводом» или «Яхт-клуб (без причалов и эллингов) с подземным паркингом», состоящий из одних только апартаментов в 10 этажей;
  • Вместо конкретных условий и ограничений применяются отсылки к государственным нормам, что приводит к произволу застройщика при их применении и безответственности чиновника, выдавшего градусловия.

Да, всего не перечислишь. Количество нарушений в действующем Зонинге приблизительно равно количеству слов в его Пояснительной записке.

Хотелось бы остановиться на последнем из упомянутых нарушений, т.к. это имеет отношение к предлагаемым корректировкам. Государственные строительные нормы (ДБН) написаны на все случаи жизни. Процесс проектирования состоит в том, чтоб, исходя из конкретных условий, выбрать, обосновать и рассчитать соответствующее решение. Прямые отсылки к «вышестоящему» документу: ДБН, постановлению или закону, дающие право застройщику самому выбрать то, что ему больше нравится, означает, что никакого проектирования Плана зонирования не было. А была тупая, но бессмысленная отсылка к  положениям ДБН. Так что, Одесским городским советом утвержден и в Одессе действует никакой не Зонинг, а фикция и произвол.

К материальным нарушениям законодательства Зонингом, в процессе его утверждения добавилось немало процедурных: отсутствие слушаний по Уставу города; утаивание окончательной редакции – он не был опубликован за 20 дней и т.п. Все это привело не только к полугодовым бурным протестам, но и к судам по его отмене. Таких судов было три. Один захлебнулся после первой инстанции потому, что не хватило средств и немножко воли. Второй прошел и апелляционную, но дальше не хватило воли и немножко средств. А вот третий прошел все три инстанции. Верховный суд отменил решения первой и апелляционной инстанции, указал на ошибки этих судов и вернул дело на повторное рассмотрение. Этот процесс в Приморском суде продолжается прямо сейчас, и существует немалая вероятность, что действующий Зонинг будет отменен. Особенно вероятность повышается с учетом десятка решений Верховных судов, принятых за последние три года, в том числе и по прибрежным защитным полосам. Вот именно этот, «подвешенный» уже не один год Зонинг и собираются откорректировать сегодня.

Надо сказать, что специалисты и экспертное сообщество Киева оказались мудрее, а гражданское общество влиятельней, чем у нас. План зонирования территории Киева, созданный и готовый к утверждению за год до одесского, был буквально разгромлен и отклонен в 2016 г. С тех пор, вопрос с его утверждением и даже переделкой не возникал до сих пор.

Бессмысленный и беспощадный

Так может разум восторжествовал, не прошло и пяти лет, и вот сейчас нам его откорректируют и будет он хороший? А может потом и в суде скажут, мы же корректируем, все учтем и будет он хороший?

Давайте посмотрим, что же там нам корректировать собрались. Во-первых, корректировать собрались только текстовую часть. Упс! Когда проводилось совещание у мэра, с целью перевести перманентный протест в работу над исправлениями, я четко объяснил, что без изменения графической части и состава зон, никакой приемлемый результат невозможен, а тут такое. 

Во-вторых, читаем Разъяснения Департамента архитектуры:

Рис. 3. Фрагмент разъяснений Департамента архитектуры проекту правок Зонинга

  1. Процент застройки земельной площадки – прямое цитирование нормы нового ДБН. Однако, как указано в сноске, в историческом центре можно застраивать 100% площади участка. Сноска тоже переписана оттуда же. 
  2. Ширина подъезда – прямое цитирование нормы нового ДБН;
  3. Количество машиномест в паркингах многоэтажных жилых домов — цитирование нормы нового ДБН. Но появляется элемент творчества. Довольно незамысловатого. Вне зависимости вообще ни от чего, предлагается использовать в качестве границ центральной и серединной зоны административные границы районов. Почему? Не ясно. По их логике, нужно предположить, что именно центр – Приморский район — они собираются застраивать многоэтажными жилыми домами. И прошу не путать, речь идет о паркингах, в которых машины хранятся ночью.
  4. Этажность домов в зонах усадебной застройки и прямой запрет строительства многоквартирных домов. Последнее – цитирование нормы нового ДБН. Но еще нужно разобраться, строят ли там многоквартирные дома или как-то иначе это называют. По этажности, ну хорошо же? Три этажа без учета мансарды. Правда, не указано сколько этажей может быть в мансарде, как нет и ограничения по высоте. 
  5. Вообще офигенный пункт! В нем написано, что места расположения и высоту строений на приаэродромных участках необходимо согласовывать с Госавиаслужбой, Минобороны и начальником аэропорта, внимание, согласно Постановления КМУ 6 декабря 2017 г. № 954. Тут вопрос, а что, если это не написано в Зонинге, то не нужно согласовывать? Зачем это написано?
  6. О! Высота новостроев в Центральном историческом ареале – цитата из историко-архитектурного опорного плана, утвержденного в составе Генплана. Цитата не полная, отсутствует норма о превышении на 62% для зданий в середине квартала. Если так, то момент положительный. Наблюдается еще небольшой момент творчества — рассказано, что считать высотой здания. Вроде бы правильно.

От этих Разъяснений становится еще непонятнее, зачем корректировать Зонинг. ДБН имеют большую юридическую силу, чем План зонирования и даже чем Генплан. Нарушать их нельзя в любом случае. Вне зависимости от того, написана ли в Зонинге прямая норма, отсылочная или вообще ничего не написано, архитектор ДБН нарушать не будет или будет нести за это персональную ответственность. Именно поэтому, градусловия, выписанные на основании действующего бестолкового Зонинга, никто вообще не читает. Достаточно самого факта их наличия.

Да и выписываются эти градусловия точно, как написано в Зонинге, т.е. отсылками на ДБН. Только вот сегодня пишут — ДБН Б.2.2-12/2019, а в зонинге фигурирует ныне почивший в бозе ДБН 360-92**. Все это конечно выглядит «немного по-дебильному», что полностью соответствует интеллектуальному вкладу в План зонирования его разработчиков и заказчиков. Отсюда и происходит мнение некоторых людей о том, что предложенные поправки нужны для актуализации. Но, как уже говорилось выше, – это от лукавого. Тем более, судя по Разъяснениям, интеллектуальный вклад в корректировку планируется на том же уровне.

Чем же чиновники обосновывают необходимость корректировки Зонинга? 

Во-первых, тем, что новый ДБН о его составе требует не отсылочных норм, а прямых. Ну, это совсем смешной аргумент. Когда План зонирования разрабатывался, он же соответствовал Наставлению? Исходя из этого, и следующий будет соответствовать новым нормам. Если законы и материальные нормы при этом не нарушаются, то и корректировать ничего  не надо. Во-вторых, что якобы, если в градусловиях, выписанных на основе Зонинга, будет переписана норма ДБН, то ГАСК может отказать в выдаче разрешения, а если нет — то не может. Этот аргумент я даже не знаю как правильно назвать, бредом или ложью. Что бы  там ни было написано в Зонинге и градусловиях, ни ГАСК, ни проектировщик не может нарушать ДБН, потому, что ДБН имеет большую юридическую силу. И это доказано многочисленными решениями судов, отменяющими вследствие нарушения норм и градусловия и разрешения на строительство. Что там еще в-третьих? А в третьих, тем, что Зонинг можно корректировать в любое время, если он не нарушает Генплан. Можно. Но нужно ли? Не нарушая Генплан, можно и головой об стол постучать. Учитывая, что больше аргументов не оглашается, видимо их и нет.

Ну, теперь надо бы узнать, а сколько нам будет стоить переписывание ДБН Б.2.2-12:2019 в План зонирования? И какая квалификация необходима машинистке? Это может оказаться неожиданно хорошим бизнесом. И надолго, потому что ДБН имеют тенденцию меняться. Департамент архитектуры закладывает на это действо 2-3 млн. грн. Это в 1,5-2 раза больше, чем Одесса заплатит за новый Историко-архитектурный опорный план, проект куда более трудоемкий, ответственный и имеющий графическую часть, а не только пояснительную записку.

А надолго ли нам хватит этого недешево откорректированного Зонинга? Напомню, в 2018 году городской совет принял решение о необходимости корректировки Генерального плана и в качестве первого, обязательного для исторических городов этапа, о разработке Историко-архитектурного опорного плана. Эта работа идет полным ходом и по заверениям некоторых представителей Управления по вопросам охраны культурного наследия, которым доверять нельзя, но другой информации все равно нет, не пройдет и полгода, как мы будем его иметь. Дальше будут общественные слушания, корректировка по их результатам и утверждение Министерством культуры. Это еще месяца три, не меньше. И в результате мы получим то, что является исходными данными и для нового Генплана, и для Зонинга. Причем, уже сейчас известно, что нас ждут большие изменения не только в списке памятников, режимах использования зон охраны, но и в границах исторических ареалов. А это графическая часть, которая обязательно должна быть учтена во всей остальной градостроительной документации. Законный вопрос – через 9 месяцев опять придется корректировать зонинг, но уже и графику тоже? Понятное дело, что учет новых требования ИАОП можно отложить до создания нового Генплана и Зонинга, но тогда мы неизбежно получаем коллизию, когда ИОАП позволяет то, что не позволяет Зонинг и наоборот. Кроме чиновников, такая ситуация никому не выгодна. Да и зачем городить весь этот огород? Депутатская комиссия озвучила предложение «согласовывать» изменения, но как? Как можно согласовывать с еще не утвержденным документом – большая загадка.

Пора заканчивать, хоть многое хочется еще сказать. Так о чем же должны думать депутаты горсовета перед тем, как вставить свои полномочия в аппарат для голосования:

  1. О том, что корректировка градостроительной документации дает новую градостроительную документацию, которая должна пройти общественные слушания. На этих слушаниях, как бы кто ни фантазировал, вновь «всплывут» все незаконные решения действующего зонинга. Ведь никто не запретит жителю подать замечание, например, по прибрежным защитным полосам или по допустимым объектам. Корректировали, почему не исправили то, что закон требует?
  2. О том, что после слушаний, если требования не удовлетворить, вновь актуализируются суды по всем его материальным нарушениям, не только по корректировкам. О том, проведут ли слушания и по Уставу города и их последствиям.
  3. О том, что Зонинг, который они собрались корректировать, «подвешен» в суде, и существует вероятность его отмены. Интересно, пугает ли кого-то корректировка не существующего документа?
  4. О том, что согласно ст. 18 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» в зонинге обязательно должны быть отображены прибрежные защитные полосы и пляжные зоны. А проект их, тоже созданный миллиона за 3, жестко заблокировало Министерство экологии и добилось признания этого факта судом апелляционной инстанции. Готовы ли мы создать новый, но законный, уже сейчас, быстренько, до корректировки Зонинга, или нанести на чертежи двухкилометровые прибрежные защитные полосы? Попытка не сделать этого, в свете десятка решений Верховных судов и Большой палаты Верховного суда за последние 2 года, делает отмену уже откорректированного Зонинга сразу после утверждения вопросом техническим.
  5. О том, что деньги на это корректирование – это выброшенные деньги. Хотя, кого это интересует, не так ли?
  6. Свежие депутаты горсовета должны еще подумать о том, чтоб не замарать свое имя, поставив его в один ряд с теми, кто в 2016 году голосовал «за».

Думайте. Мое же мнение состоит в том, что действующий зонинг, как бесполезный и преступный одновременно, необходимо просто отменить и заказывать новый только в составе нового генплана. Закон это допускает.

Юрий Никитин

Об авторе:
Председатель правления ОО “Сохраним Одессу сами”;
член Согласительной комиссии по Генеральному плану Одессы в 2013;
член Рабочей группы группы по созданию Правил эксплуатации пляжей в 2014-2015.

2 комментария

ЯрославДата:5:42 пп - Фев 2, 2021

Добрый день. У меня проблема с Зонингом по адресу Львовская 1. Гостиница отжала землю вместе с Архитектурой.
Если ли возможность мне помочь в этом беспределе?

СергейДата:10:04 пп - Фев 2, 2021

Ярослав, это гостиница — долгострой с видом на море ?

Оставить ответ